【求索|实践前沿】全面实施预算绩效管理的实践与思考

2019-12-02 09:03  

温州市财政局党组理论学习中心组

党的十九大报告指出要全面实施绩效管理后,中央和浙江省相继出台了指导意见,我市也于今年5月出台了实施意见,围绕构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系进行了一系列探索。本文结合该项工作目前的实施情况及存在的问题,就更高效地实施预算绩效管理的路径和方法展开思考。


全面实施预算绩效管理的进展与成效


温州市自2006年开始推进预算绩效管理工作,经过十多年的实践,已基本形成绩效自评全覆盖、绩效运行监控全覆盖、项目和政策评价有序开展的良好局面,全过程的预算绩效管理运行机制已基本建立,为全面实施预算绩效管理奠定了扎实的基础。

一是覆盖“三个层级”,构建全方位预算绩效管理格局取得实质性进展。按照全面实施预算绩效管理的要求,政府、部门和单位、政策和项目三个层级要全面纳入绩效管理。温州市今年完善了政策和项目、部门和单位整体预算绩效管理,开展了下级政府财政运行综合绩效管理的试点工作。将项目绩效管理融入预算编制、执行、监督的全过程,加大项目自评抽评量,仅市本级2019年自评抽评项目就达200余个。同时,加大政策和部门整体支出绩效管理的力度。

二是优化“五有链条”,健全全过程预算绩效管理链条取得实质性进展。我市全过程预算绩效管理已形成一套较完备的操作流程,为完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、结果应用有问责”的“五有”全过程预算绩效管理链条创造了条件。

三是扩至“三本预算”,实施全口径预算绩效管理取得实质性进展。全面实施预算绩效管理,提出完善全覆盖预算绩效管理体系,实施全口径政府预算绩效管理的要求。我市今年在抓好一般公共预算支出绩效评价的同时,延伸至政府性基金和国有资本经营预算,实现了“一本预算”到“三本预算”的跨越。同时,抓好收入绩效,对市住房公积金管理中心等3家单位开展非税收入的调研探索,迈出收入领域预算绩效管理的第一步。


存在问题及原因分析


一是预算绩效管理理念有待强化。长期以来形成的“重投入轻管理、重使用轻绩效”的观念还未根除,较多部门误以为预算绩效管理就是财政部门或单位财务人员的工作,绩效理念尚未真正全面建立。加上缺乏相应的约束激励机制,各单位实施预算绩效管理的主动性、积极性不够。

二是绩效目标编制水平有待提升。我市虽已基本实现绩效目标编制的全覆盖,但各单位绩效目标编制水平参差不齐,对预期实现的目标认识不到位、设定不完整、描述不量化等问题还普遍存在,无法充分发挥绩效目标的导向、约束作用。各县(市、区)管理水平也参差不齐,对绩效目标审核不到位,导致目标编制不细致、内容不完善的情况仍然存在。

三是绩效评价结果应用较为局限。绩效评价结果与资金分配、预算挂钩是目前最直接的结果应用方式,但由于未掌握结果应用的主动权,缺乏应用的有效抓手,评价结果挂钩预算还不够明显。另外,近年虽已逐步丰富结果应用方式,如信息公开、纳入政府考绩等,但由于公开内容少、考绩分值占比小等原因,绩效结果仍未形成威慑性作用。

四是第三方评价机构水平有限。引入第三方参与绩效评价工作,已成为财政支出绩效评价的重要形式。由于绩效评价涉及各个领域的专业知识,而温州缺乏高校科研人员的力量支撑,第三方评价队伍的水平有限,直接影响预算绩效管理的质量。

五是预算项目库不够规范。我市各级财政预算项目数量偏多,仅市本级预算项目就近3000个,大部分县(市、区)项目在1千个左右。因项目量基数大,每年均需花大量精力来完成考核。加上县(市、区)财政负责绩效管理人员少,使得绩效评价的深度受到限制,绩效评价报告质量无法得到保证。


下步提升思路


一是构建好协同机制,提高绩效管理理念。加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调,以《三年行动计划》为指引,统一各单位思想,主动承担起预算绩效管理的主体责任,把“独角戏”变成“大合唱”。以政府考绩为抓手,督促各单位加快建立内部管理办法,确保预算绩效管理工作有章可依、有规可循。加强预算绩效管理力量,充实预算绩效管理人员,督促指导政策措施落实。加强与人大、审计部门的日常沟通,与人大重点审查向专项和政策延伸、审计重点审核专项资金绩效评价相结合,充分发挥绩效监督功能,将人大监督、财政监督与审计监督拧成“一股绳”,形成“政府领导、财政推动、部门负责、人大审计监督”的工作格局。

二是建立好指标体系,规范绩效目标编制。建立市级各单位普遍适用的共性绩效指标框架,逐年选择部分单位开展个性指标与标准体系建设,基本形成一套完整的指标体系。结合各年工作实际,增设、修订、完善部分指标,形成动态指标库,提高预算绩效管理的科学性和规范性。以此为基础,优化完善系统绩效目标编制内容与界面,开展绩效目标实质性集中审核,使编制的绩效目标在执行环节能“对标”监控、在评价环节能“对比”分析。

三是落实好保障措施,强化绩效结果应用。建立绩效问责机制,明确预算绩效责任主体,对造成财政资金损失浪费、预算绩效不高、未积极开展预算绩效管理等情况进行问责。将预算绩效管理纳入政府绩效和干部政绩考核体系,使预算绩效管理成为政府绩效管理和干部政绩考核的一部分,把绩效与“帽子”和“面子”挂钩。坚定不移地推进绩效信息公开,充分发挥公众参与的力量,推动部门提升绩效自我管理水平。

四是组织好各界力量,培育第三方评价队伍。积极引导和鼓励高校开展预算绩效管理教学研究,培育输出预算绩效管理人才。加强现有第三方评价队伍的培育,逐步形成一套稳定成熟的社会中介绩效评价体系。充分利用“专家智囊团”,为更全面、更深入、更具针对性的绩效评价服务。组织开展中介机构工作质量考核评优,修订完善第三方参与预算绩效管理办法,规范评价机构操作与管理。

五是建设好项目库,促进预算与绩效融合。以三年滚动规划为牵引,规范项目设置,合理控制项目数量,建立相对稳定的项目库,为绩效管理工作开展提供条件。完善预算项目评审机制,充分发挥预算评审在项目库建设中的重要作用。梳理相关财政专项资金管理办法,修订完善实施期不明确的财政专项资金,建立定期评价和退出机制。


来源:温州日报

编辑 吴翼然

审核 潘秀慧

监制 刘曜

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