【求真|第4期】郑文东:文成重大交通建设项目PPP模式应用之探索

2017-04-06 16:23  

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一、创新交通建设模式的背景


    (一)“十三五”时期是文成县交通发展的重要战略机遇期

    在省、市大力推进现代交通运输体系建设的背景下,文成县委、县政府审时度势,精心谋划编制《文成县综合交通运输“十三五”发展规划》,进一步加快重大交通项目建设,计划建成龙丽温高速公路文瑞段工程、溧阳至宁德高速公路文泰段工程、G322(56省道)樟台至龙川段改建工程和G322(56省道)西坑至景宁段改建工程,开工建设溧阳至宁德高速公路文景段工程,加快建设青文泰公路玉壶至县城段改建工程,推进县城至瑞安一级公路前期,积极谋划青文苍公路项目,同时加快县城至中心镇、重点景区的骨干路网建设,为建设全省旅游目的地名城和温州迈入全面小康社会标杆城市的山水理想家园提供坚强保障。

    (二)文成交通建设目前存在的困难和问题

    一是地方财政资金对重大交通建设项目的配套难以为继。据初步统计,“十三五”期间文成县交通项目的投资额将达到120亿元,其中地方配套资金需35亿元左右。而文成县近几年每年的地方财政收入总额也就8个多亿。随着国务院地方政府债务风险处置预案的落地,上级对地方财政债务的管控势必更加严格,在“国家投资、地方筹资”的传统框架模式下,地方财政对交通项目的支持力不从心,难以为继。

    二是工程建设项目现行招投标建设体制亟待创新。在现行工程公开招投标体制下,施工单位资金、技术门槛低,部分单位通过挂靠、围标等手段取得项目建设资格后,对项目进行违规分包、转包,施工企业资金和技术力量投入与工程建设要求严重不匹配,正规企业中标、非正规企业转包、土包头施工现象普遍,导致工程建设进度严重滞后、费用支出大幅度上升,经常产生拖欠农民工工资、原材料款项等问题,形成群体性上访事件,增加社会不稳定因素,这些问题亟待解决。


二、重大交通建设项目应用PPP模式的主要优点


    “PPP”是指在公共服务领域,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和社会资本都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。因此PPP不仅仅是一种融资手段,更是一次体制机制变革,涉及财政体制改革、投融资体制改革。其主要优点是:

    (一)有利于缓解我县当期财政资金压力。

    大规模国省道建设必将加大县财政压力、导致政府债务在短时间内出现井喷。通过采用PPP模式,可在很大程度上助推文成县交通大建设计划的实施。

    (二)有利于提高财政资金使用效率。

    采用PPP模式引入社会资本,有助于将文成县有限的地方财政资金分配到更多的、更急迫的建设项目和民生事业中,进一步提高基建资金的使用效率。

    (三)有利于提高工程建设与运营效率。

    采用PPP模式引入社会投资人,有助于选择资本雄厚、施工实力强大的国有企业参与到文成县重大项目建设中来,避免了因采用传统模式而经常出现的工程延期风险,并充分发挥社会投资人在工程设计、施工、运营管理等方面的比较优势,进一步提高基础设施建设管理水平。


三、G322文成樟台至龙川段改建工程应用PPP模式的回顾


    (一)项目概况

    G322国道文成樟台至龙川段改建工程起点位于文成境内包渡隧道温州侧,终点为文成龙川,与56省道花园至西坑段相接,路线全长8.548km。工程设有赵坑垄至双珊公路连接线,全长约4.495Km。主线按照一级公路标准(集散功能)建设,设计速度80km/h,路基宽度24.5m;连接线按照二级公路标准(集散功能)建设,设计速度60km/h,路基宽度为12m。全长约13.044km,概算总造价125823万元,建筑安装费88567万元。

    本项目采用投资施工一体化模式,通过政府采购选择社会资本,由社会资本组建的项目公司在运营维护期限内负责项目的投融资、建设、运营、维护和移交。

    (二)实施步骤

    第一,寻找合适的企业谈判。按照实施方案要求寻找保底企业,经过多轮谈判和综合比较,省大成建设集团提供的条件最优、合作意向最强。因此,我们将大成集团作为潜在的投资人多次深入洽谈,形成共识,共同设置招标企业的入围最低标准。

    第二,取得省有关部门的支持。县政府分别请示省交通运输厅和省发改委同意本项目采用PPP模式建设,经过多次沟通,省资管办同意该项目采用政府采购方式,在县公共资源交易中心平台组织实施。

    第三,确定招标办法。为避免恶意竞价,本项目在评标办法上进行了创新,提高保证金额度防止围标、串标,精确计算确定合理报价区间,采用合理低价中标法。

    第四,公布招标成交公告。发布公开招标资格预审公告、资格预审结果公告,评标结果向社会公示,在5个工作日的公示期满后,没有出现争议、投诉现象,采购任务顺利完成。

    (三)合同框架内容

    一是股份设置。以社会投资人为独资或联合体,社会投资人占股100%,政府不参股,联合体以施工单位为主体单位。

    二是合作期限。项目实行3+12形式,合作期15年,其中建设期3年、经营期12年。前三年的融资利息,在每个年度年末给予结清。

    三是回购方式。为便于人大预算和政府决策,回购方式采用等额本金回购方式。政府在有资金的情况下,具有任意回购权。

    四是主要费率。建安工程费下浮率7.648%,资金占用费按照同期中国人民银行发布的5年以上基准利率上浮9.98 %,项目管理费费率为1%。


四、实施PPP模式过程中需要注意的几个问题


    (一)在项目实施方案的编制阶段需要注意的问题

    第一,选择合适的项目运作方式。通过考察项目各个环节是政府来做,还是社会资本做更合适、更有效率,对项目设计、建造、融资、运营、维护等各个方面的职能进行划分。不同的划分方法就会得到不同的组合,从而产生不同的PPP运作方式。

    第二,选择合适的采购方式。从实际情况看,公开招标是目前各地PPP项目最常使用的采购方式,因为这对于政府来说,公开招标的政治风险最少。 

    第三,制定合理的交易结构。PPP项目的交易结构主要由四个因素决定,分别是项目参与者、项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。 

    (二)在项目采购阶段需要注意的问题

    第一,充分的市场测试。市场测试是在启动PPP采购程序前,政府用以检验项目方案能否吸引市场参与主体如潜在投资人、融资机构的意愿,并借此获得各类市场参与主体的反馈,对PPP方案进行调整完善的一种工具。市场测试是一个寻找最佳项目实施方案的过程,而不是寻找最佳交易对手的过程,也不是进行实质性谈判的过程。目前,投资人对参与市场测试的积极性不是特别高,但市场测试对PPP项目的运作非常关键,很多项目的失败都是归结于此。

    第二,设置合理的资格预审条件。资格预审主要是为了实现市场测试的职能,验证项目是否具有足够吸引力,实现充分竞争。资格预审的条件主要为资质、项目经验、财务等方面的客观条件,条件设置既需要满足项目基本需求,实施机构的特殊要求,同时也要考虑潜在投资人的实际情况。资格预审条件要求过高,可能导致符合要求的社会资本数量不足,无法实现充分竞争;条件要求过低,可能难以满足项目需求。

    第三,设置合理的边界条件。项目的采购边界条件主要包括项目运营模式、项目合作年限、回报机制、交易结构、风险分担机制等。政府应在设置边界条件时充分考虑社会资本的利益,为其留下合理利润空间,这样才能更好地保障项目顺利落地。在项目实施中,还有一些条件是可以灵活调整的。 

    (三)在项目执行阶段需要注意的问题 

    第一,良好的履约管理能力。良好的履约管理能力主要包括两方面,一方面是指政府对于项目公司的履约具有监管意识和监管能力,因为PPP项目大多提供的是公共产品,为了保障公众利益,需要政府对提供产品的数量、质量、价格进行日常监管;另一方面是指政府自身的合同履约意识和能力,其中最核心的是政府的付费能力。

    第二,设计合理的绩效考核机制。PPP项目实现物有所值的一个重要方式是要对项目公司的服务按照绩效付费,但是目前大多数项目的付费与绩效考核的挂钩做得不够好。要实现按照绩效付费的机制,需要政府针对项目公司的运营情况建立一个绩效考核的指标,通过每年对项目运营绩效的考核结果来决定政府付费额。


五、做好交通建设PPP模式的几点体会


    (一)领导重视是关键

    作为文成县首例应用PPP模式的项目,无先例可循,存在着一定程度的政治风险、融资风险、市场需求变化风险,社会各界认识不是很到位,思想上不是很统一。有人主张用传统招投标模式确定施工单位,资金缺口用贷款方式予以解决,这样做风险低,但是这样会增加政府负债,上级财政部门不允许,而且贷款抵押、放款条件、利率水平等方面达不到我们的要求。经反复比较,还是采用PPP模式比较符合国家、省市有关要求,也能很好地解决我们目前的困境。因此,县委、县政府主要领导高度重视,召集四套班子主要领导召开书记办公会议,凝聚共识。县政府按照“三重一大”集体决策制度研究决定项目采用PPP模式实施。同时,在项目推进过程中县人大常委会专题研究本项目并作出专项决议,同意将可用性服务费和运维绩效服务费纳入县级跨年度中长期财政预算,为项目的成功推进奠定了坚实的基础。

    (二)部门配合是前提

    该项目之所以顺利实施,是县交通运输局和县发改局、财政局、法制办、资管办等单位密切配合的结果,是各部门各司其职、高效运转的体现。项目从县政府常务会议决定采用PPP模式到确定中标人仅用了6个月的时间。在项目操作过程中,各部门充分利用自身优势分别向省、市有关部门咨询政策、争取支持、协调事务等方面都做了大量卓有成效的工作。可以说,各有关部门高度配合、通力协作和敢于担当是PPP项目成功推进的前提。

    (三)前期到位是基础

    G322文成樟台至龙川段改建工程可行性研究报告于2015年7月获省发改委批复,9月组织初步设计审查,2016年4月初步设计文件获省发改委批复,6月组织施工图审查,8月施工图设计文件获省交通运输厅批复。前期工作稳步推进,扎实到位,为PPP项目招标、施工实施打下坚实的基础。特别是计算建安费用的工程量清单详细真实,为以后工程结算减少争议将发挥不可或缺的作用。另外,PPP项目具有系统性、专业性、复杂性等特点,因此PPP项目包装的中介机构选取非常关键。专业知识全面、业务能力突出、操作经验丰富的专业咨询机构是首选,一般从省财政公布的PPP中介机构名录库中选取。专业咨询机构既要有交通工程类、造价类高级专业人才,又要有财务类、法律类高级专业人才。富有经验的中介机构能以清晰的思路协调好政府与社会资本之间的各类问题,做好项目前期市场调查、意向合作社会资本对接以及项目实施方案、财政承受力和物有所值评估方案编制等前期工作,确保项目采购工作能够顺利进行。


(作者系文成县副县长)

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